我國學(xué)界對(duì)于“海洋基本法”的關(guān)注和討論，源起于2007年日本頒行《海洋基本法》，并逐漸發(fā)出制定我國“海洋基本法”的呼聲，[注]2018年9月，“海洋基本法”被列入十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的二類項(xiàng)目，即“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”。[注]不過迄今為止，“海洋基本法”的很多基礎(chǔ)性問題仍存在一定的爭議，包括究竟什么是“海洋基本法”？“海洋基本法”的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括什么？本文擬以我國周邊國家的相關(guān)立法為研究對(duì)象，比較其功能，分析其特點(diǎn)和趨勢，希望可以對(duì)前述問題做一回應(yīng)，并對(duì)我國的“海洋基本法”立法有所啟示。
一、我國周邊國家“海洋基本法”的主要制度
國際上頒行“海洋基本法”或者類似功能立法的國家非常少，如果從立法的名稱出發(fā)加以識(shí)別，以“海洋法”(ocean act 或者marine act)以及“基本法/框架法”(basic act/framework act)作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，可以發(fā)現(xiàn)，除了日本之外，目前世界上只有加拿大在1997年頒行的《海洋法》(Ocean Act)、美國在2000年頒行的《海洋法案》(Ocean Act of 2000)、韓國在2002年頒行的《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法》(Framework Act on Marine Fishery Development)、英國在2009年頒行的《海洋與海岸帶使用法》(Marine and Coastal Access Act 2009)、越南在2012年頒行的《海洋法》(Ocean Act)和印度尼西亞在2014年頒行的《海洋法》(Ocean Act)，稱得上是“海洋基本法”。在為數(shù)不多的國家之中，有四個(gè)國家——日本、韓國、越南、印度尼西亞——屬于是我國的周邊國家。對(duì)于立法，最佳的研究切入點(diǎn)是法律文本。下面本文將按立法出臺(tái)的前后順序，對(duì)四國“海洋基本法”的主要制度進(jìn)行一個(gè)概括性的梳理。
(一)韓國《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法》
這部立法于2002年頒行，名為《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法》，但是其內(nèi)容并不只限于“漁業(yè)”，應(yīng)當(dāng)理解為適用于以漁業(yè)為核心的海洋產(chǎn)業(yè)開發(fā)的框架法。該法分為三個(gè)部分。總則、構(gòu)建海洋漁業(yè)政策和促進(jìn)制度海洋開發(fā)制度。其主要制度包括：
1.立法宗旨。該法在總則部分中明確其立法目的為確定政府的海洋基本政策，以引導(dǎo)對(duì)海洋及其資源的合理管理、保存、開發(fā)和利用以及對(duì)海洋產(chǎn)業(yè)的培育，從而促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展并增進(jìn)人民福利(第1條)。其立法理念則是建立在對(duì)于海洋“資源寶庫”“生命搖籃”“物流通道”的定位上，希望通過立法“著力發(fā)展科技化、信息化和高附加值的海洋產(chǎn)業(yè)，謀求對(duì)海洋資源的可持續(xù)的開發(fā)和利用，給子孫后代留下一個(gè)富饒的可利用的海洋”(第2條)。
該法還對(duì)一些重要術(shù)語進(jìn)行了界定，如規(guī)定“海洋”一詞指韓國主權(quán)、主權(quán)權(quán)利或管轄權(quán)所及的如內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等海洋區(qū)域，以及根據(jù)憲法締結(jié)和頒布的條約或者被普遍認(rèn)可的國際法規(guī)，韓國政府或其人民可以參與其開發(fā)、利用和維護(hù)的海洋區(qū)域。從而將法律的管轄范圍擴(kuò)張至國家管轄范圍以外。并且界定“海洋資源”和“海洋產(chǎn)業(yè)”的含義(第3條)。
2.與其它法案的關(guān)系。該法要求韓國其他和海洋及漁業(yè)有關(guān)的法律在制定或修訂時(shí)應(yīng)符合該法的目的和基本理念，從而確立了該法在韓國海洋及漁業(yè)法律體系中的“基本法”的法律地位(第4條)。
3.政府的義務(wù)與海洋漁業(yè)發(fā)展的基本規(guī)劃。該法規(guī)定國家和地方政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)維護(hù)海洋環(huán)境、海洋資源和海洋生態(tài)系統(tǒng)；在促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，努力使對(duì)海洋和海洋資源的開發(fā)和利用不損害其管理和保護(hù)；并且應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)造適于發(fā)展海洋漁業(yè)的基礎(chǔ)和環(huán)境(第5條)。
同時(shí)要求政府應(yīng)當(dāng)每十年制定頒布“基本規(guī)劃”，調(diào)整關(guān)于海洋和海洋資源合理利用的中長期政策目標(biāo)和方向。規(guī)劃主要包括以下事項(xiàng)：(1)政府關(guān)于海洋開發(fā)等事項(xiàng)；(2)海洋管理和保護(hù)；(3)海洋資源的合理開發(fā)和利用；(4)海洋產(chǎn)業(yè)的培育；(5)海洋漁業(yè)的發(fā)展及環(huán)境保護(hù)；(6)其它事項(xiàng)(第6條)。
4.設(shè)立海洋管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該法規(guī)定設(shè)立“海洋與漁業(yè)發(fā)展委員會(huì)”，由相關(guān)涉海部門負(fù)責(zé)人及專家組成。負(fù)責(zé)審議以下事項(xiàng)：(1)基本規(guī)劃的制定；(2)海洋開發(fā)方面的國家目標(biāo)的支持體系的確立；(3)海洋開發(fā)方面重要政策的調(diào)整；(4)海洋產(chǎn)業(yè)的培育和支持；(5)海洋環(huán)境重大政策和計(jì)劃的制定方面的事項(xiàng)；(6)其它事項(xiàng)(第7—11條)。
5.海洋開發(fā)制度。具體而言，包括海洋環(huán)境保護(hù)制度、海洋安全管理制度、海洋資源的開發(fā)利用制度、海洋產(chǎn)業(yè)培育制度、海洋漁業(yè)發(fā)展制度等(第12—35條)。
(二)日本《海洋基本法》
該法頒行于2007年，也是目前世界上唯一采取“海洋基本法”為名的法案。分為四個(gè)部分：總則、海洋基本規(guī)劃、基本措施和海洋政策總部。其主要制度包括：
1.立法目的。該法在序言闡述的立法目的包括：闡述基本原則，明確中央和地方政府、經(jīng)營者以及公眾對(duì)于海洋的責(zé)任，制定一個(gè)海洋基本規(guī)劃并對(duì)其他涉海措施予以規(guī)定，通過成立海洋政策本部來推動(dòng)涉海措施的執(zhí)行，保障日本人民的生活穩(wěn)定并推動(dòng)人類和海洋的和諧共處。
2.基本原則。規(guī)定了6項(xiàng)基本原則，主要包括開發(fā)與保護(hù)相統(tǒng)一原則、海洋安全原則、促進(jìn)海洋科學(xué)原則、合理發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)原則、海洋綜合管理原則和國際合作原則。(第2—7條)
3.海洋基本計(jì)劃。要求政府應(yīng)當(dāng)制定海洋基本規(guī)劃，以促進(jìn)涉海措施全面系統(tǒng)地實(shí)施。海洋基本計(jì)劃主要包括：(1)制定海洋政策的基本方針；(2)政府需有計(jì)劃地綜合實(shí)施海洋政策；(3)其他推進(jìn)海洋政策的相應(yīng)措施(第16條)。
4.海洋管理的基本政策。規(guī)定了12項(xiàng)基本政策。包括促進(jìn)開發(fā)和利用海洋資源，保護(hù)海洋環(huán)境，推動(dòng)開發(fā)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，保障海洋運(yùn)輸，確保海洋安全，加強(qiáng)海洋勘測，推動(dòng)海洋科研發(fā)展，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展，海岸帶綜合管理，保護(hù)孤島，保障和促進(jìn)國際合作，增進(jìn)公眾海洋認(rèn)識(shí)等(第17—28條)。
5.設(shè)立海洋政策協(xié)調(diào)部門。即“綜合海洋政策總部”，其職能主要是制定及推進(jìn)海洋基本計(jì)劃的實(shí)施，包括擬定相關(guān)的政策。由首相親自擔(dān)任部門負(fù)責(zé)人，部門成員由官房長官和海洋政策大臣擔(dān)任(第29—38條)。
(三)越南《海洋法》
該法頒行于2012年，包括七部分：總則、越南海域、越南海域內(nèi)的活動(dòng)、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、海上巡查、違法處理和附則。其主要制度包括：
1.適用范圍。該法規(guī)定了越南管轄的島嶼、群島及海域范圍，特別是明確包括所謂黃沙群島(即中國西沙群島)和長沙群島(即中國南沙群島)。規(guī)定越南擁有越南島嶼、群島上的主權(quán)。同時(shí)還規(guī)定適合人類生活或特有經(jīng)濟(jì)作物生長的島嶼就有相應(yīng)的內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架(第1—2條)。
同時(shí)該法也對(duì)于“越南海域”“國際海域”“船舶”“軍事船只”“公務(wù)船只”“資源”“等深線”等進(jìn)行了解釋(第3條)。
2.海洋管理與保護(hù)原則。主要強(qiáng)調(diào)：(1)海洋的管理與保護(hù)按照越南法律規(guī)定統(tǒng)一實(shí)施，并應(yīng)符合《聯(lián)合國憲章》及越南參與的其他國際條約；(2)越南各機(jī)關(guān)、組織和全體公民有責(zé)任保衛(wèi)各海域、島嶼和群島的國家主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，保護(hù)海洋資源和環(huán)境；(3)越南根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法，和平解決與其他國家間的海域及島嶼爭議。此外還規(guī)定了專門配套政策(第4—6條)。
3.海洋的國家管理。規(guī)定國家和政府在全國范圍內(nèi)對(duì)海洋實(shí)施統(tǒng)一管理。各部委和沿海各省、直轄市人民委員會(huì)在各自任務(wù)和權(quán)限內(nèi)實(shí)施海洋管理(第7條)。
4.越南海域及對(duì)越南海域中活動(dòng)的管理制度。該法第二章對(duì)于越南管轄下的各類型海域、島嶼及群島的定義、范圍和適用的法律制度進(jìn)行了規(guī)定(第8—21條)。
在第三章之中規(guī)定了在前述海域及島嶼、群島中活動(dòng)的制度。其中比較重要的包括：(1)領(lǐng)海無害通過的原則及相關(guān)義務(wù)，規(guī)定“無害通過領(lǐng)海，不得妨害越南的和平、國防、安全及海上治安”，并具體列舉出違反這一原則的13種情形(第23條)。(2)臨時(shí)限制區(qū)或領(lǐng)海禁區(qū)制度。該法規(guī)定為了保衛(wèi)主權(quán)、國防安全和國家利益，保護(hù)海洋生態(tài)資源，防止和避免污染事故與海洋環(huán)境災(zāi)難，以及預(yù)防疾病傳播，可以設(shè)立臨時(shí)限制區(qū)或領(lǐng)海禁區(qū)(第26條)。(3)對(duì)外國軍事和公務(wù)船只、外國潛艇及其潛水設(shè)備活動(dòng)的限制。(第27—29條)(4)對(duì)進(jìn)入越南海域的外國船舶的刑事管轄權(quán)和民事管轄權(quán)(第30—31條)。(5)海上人工島嶼、設(shè)備和工程。規(guī)定越南對(duì)在越南大陸架上和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的海上工程設(shè)備和人工島嶼享有管轄權(quán)。這些海上的人工島嶼、設(shè)備、工程及其附屬部分擁有從其最突出的部分算起500米的安全地帶(第34條)。(6)海洋科學(xué)研究。要求外國船只、組織或個(gè)人在越南海域進(jìn)行科學(xué)研究需持有越南主管機(jī)關(guān)頒發(fā)的許可證，接受越南的檢查，保證越南科學(xué)家參加以及提供原始樣品和相關(guān)研究結(jié)果資料給越南合作方(第36條)。(7)禁止性規(guī)定。包括9項(xiàng)在飛越或航行通過越南專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)不得進(jìn)行的活動(dòng)，如非法開采海洋資源、污染海洋、海盜行為等。還特別規(guī)定禁止非法儲(chǔ)藏、使用和買賣武器、炸藥及有害物質(zhì)；禁止販賣人口、買賣、運(yùn)輸和儲(chǔ)藏非法毒品；禁止發(fā)出非法無線電信號(hào)等內(nèi)容。此外還特別規(guī)定了對(duì)于違法船只以及有違法行為的個(gè)人或組織的“驅(qū)逐權(quán)”(第37—41條)。
5.海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。該法明確規(guī)定了制定海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)以及主要內(nèi)容，要求政府負(fù)責(zé)制定海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展方案和全國海洋利用規(guī)劃和計(jì)劃，呈國會(huì)審議決定。海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃主要內(nèi)容包括：(1)分析評(píng)估海洋開發(fā)利用的自然、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件及現(xiàn)狀；(2)確定海洋資源合理利用及海洋環(huán)境保護(hù)的方向和目標(biāo)；(3)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國防安全需要對(duì)海洋進(jìn)行分區(qū)利用，確定禁止開發(fā)地區(qū)、有條件開發(fā)地區(qū)以及出于國防安全、保護(hù)海洋環(huán)境等目的的特別保護(hù)區(qū)；(4)確定被開發(fā)海面、海底及島嶼的位置、面積；(5)具體確定易受損海岸帶地區(qū)，如沖積灘、受侵蝕海岸帶、防護(hù)林、漫水地、沿海沙地，確定緩沖區(qū)，并采取適當(dāng)?shù)墓芾砼c保護(hù)措施；(6)規(guī)劃實(shí)施的辦法與進(jìn)度(第42—46條)。
6.海上維權(quán)執(zhí)法。該法規(guī)定海上執(zhí)法隊(duì)伍主要包括越南人民軍隊(duì)、人民公安以及其他各種專業(yè)的巡邏、稽查力量。規(guī)定了其具體的任務(wù)以及穿戴的旗幟、制服與徵章等。此外還規(guī)定海上執(zhí)法隊(duì)伍處理違法行為的權(quán)限和程序，其中包括要求對(duì)外國違法人員實(shí)施逮捕、拘留、羈押或?qū)ν鈬`法船舶實(shí)施暫扣時(shí)，海上執(zhí)法力量或國家主管機(jī)關(guān)有責(zé)任立即向外交部通報(bào)，以便配合處理(第47—53條)。
(四)印度尼西亞《海洋法》
該法于2014年頒行，較之前三部法律更為復(fù)雜，共包括13部分：總則，原則與目標(biāo)，適用范圍，海洋區(qū)域，發(fā)展海洋事業(yè)，海洋管理，有關(guān)海洋工作的發(fā)展、海洋空間管理和海洋環(huán)境保護(hù)，國防、安保、執(zhí)法和海上安全，海洋管理體制，社會(huì)的參與，過渡性條款和終止條款。其主要制度包括：
1.定義及原則。該法對(duì)于“海水”“海洋”等14個(gè)概念進(jìn)行了界定，是四個(gè)國家之中界定概念最多的國家。特別是對(duì)于“島嶼”“群島”“群島國”等與其切身利益密切相關(guān)的概念進(jìn)行解釋。此外該法還宣示了12項(xiàng)推進(jìn)海洋事業(yè)的基本原則，也是四國之中最多的(第1—2條)。
2.適用范圍。該法對(duì)于“適用范圍”主要是從規(guī)制的涉海領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定的，包括海洋區(qū)域，海洋事務(wù)，海洋管理，海洋開發(fā)，海洋空間管理和海洋環(huán)境保護(hù)， 國防、安保、執(zhí)法和海上安全，管理體制與制度(第4條)。
3.海洋區(qū)域制度。包括印尼管轄海洋區(qū)域的界定、法律地位和印尼享有的權(quán)益；(第7—9條)以及印尼在國家管轄范圍外的權(quán)益。規(guī)定印度尼西亞有權(quán)養(yǎng)護(hù)和管理公海的生物資源，以及為了開展與國際海底區(qū)域有關(guān)的活動(dòng)，有權(quán)與相關(guān)國際組織簽署協(xié)議，或與有關(guān)國際組織開展合作。(第10—12條)后者也是印尼立法較之其他三國立法的特有內(nèi)容。
4.海洋管理制度。該法以較大篇幅規(guī)定涉及海洋事務(wù)管理的各項(xiàng)制度。包括：(1)規(guī)定政府管理海洋事務(wù)的權(quán)限，以及授權(quán)政府編制海洋事業(yè)綜合發(fā)展長期政策和制定海洋經(jīng)濟(jì)政策(第14—15條)。(2)海洋資源的利用和開發(fā)，包括按資源類型分類的漁業(yè)制度、能源和礦產(chǎn)資源制度、近海資源和小島嶼資源制度、新型海洋資源制度，以及按產(chǎn)業(yè)分類的海洋產(chǎn)業(yè)制度、海洋旅游制度、海洋運(yùn)輸制度和海洋工程制度(第16—33條)。(3)“海洋工作”制度。這里的海洋工作主要包括人才隊(duì)伍建設(shè)、科學(xué)和技術(shù)研究、海洋信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)、海洋合作等(第34—41條)。(4)海洋空間管理和海洋環(huán)境保護(hù)制度。主要規(guī)定了以海洋空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的海洋空間管理體制和監(jiān)測手段，以及政府在保護(hù)海洋環(huán)境和應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害方面的職責(zé)(第42—57條)。
5.海上安全及執(zhí)法制度。該法強(qiáng)調(diào)“為了捍衛(wèi)國家主權(quán)和印度尼西亞共和國的領(lǐng)土完整，保護(hù)人民和國家免受海上威脅和維護(hù)國家海域的完整”，必須建設(shè)海上防衛(wèi)體系，由國防部和印度尼西亞軍隊(duì)負(fù)責(zé)海洋防衛(wèi)工作。規(guī)定成立海洋安全局，負(fù)責(zé)在領(lǐng)海和其他管轄海域進(jìn)行巡航和維護(hù)治安。規(guī)定由總統(tǒng)組織制定印度尼西亞領(lǐng)海和其他管轄海域的國家安全政策(第58—69條)。
二、我國周邊國家“海洋基本法”的基本功能
通過比較我國周邊四國“海洋基本法”的主要制度不難發(fā)現(xiàn)，在立法目的、適用范圍、基本原則、海洋管理制度、海洋產(chǎn)業(yè)制度、海洋維權(quán)等方面有大量相同或者相似之處，也有一些出于本國特殊情況的不同之處。這些制度體現(xiàn)出了我國周邊四國在研擬“海洋基本法”時(shí)的預(yù)期功能。除了傳統(tǒng)法理意義上法律功能如指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測、教育和強(qiáng)制等，“海洋基本法”的功能還體現(xiàn)在“宣示”、“增信”、“統(tǒng)籌”、“促進(jìn)”和“對(duì)抗”等方面。
(一)宣示及增信功能
四國的“海洋基本法”都帶有很強(qiáng)烈的“政策法”屬性，即將本國的海洋發(fā)展理念和海洋問題的主張以及海洋基本政策以法律形式呈現(xiàn)出來。從宣示內(nèi)容來看，可以分為三種。第一種是對(duì)于基本理念、基本原則的宣示，四國立法之中都有這樣的條款。第二種是對(duì)于國際法上規(guī)定的相對(duì)比較模糊的權(quán)益的明確，如韓國在立法中明確宣示韓國將在南北極等特定地區(qū)設(shè)立海洋科學(xué)基地，印尼也強(qiáng)調(diào)群島水域的主權(quán)以及對(duì)于“公海和國際海底區(qū)域”的利用權(quán)利，越南則是對(duì)于國際海洋法中對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)未予規(guī)定的權(quán)利基本都做了宣示型的規(guī)定。第三種是對(duì)于有爭議的海洋爭端的基本立場、基本政策的宣示，這方面越南《海洋法》表現(xiàn)的最為明顯，開篇即明示越南對(duì)所謂“黃沙群島、長沙群島和其他群島”[注]的主權(quán)。
宣示功能決定了“海洋基本法”的“確權(quán)”不同于一般的國內(nèi)立法，后者的“確權(quán)”是具有預(yù)期的強(qiáng)制力的，而“海洋基本法”的“確權(quán)”是宣示性質(zhì)的，并非是“我有什么權(quán)利”，而是“我告訴你我有什么權(quán)利”，主要是針對(duì)其他國家的。這種宣示的功能對(duì)于和本國有沖突的國家，明顯不能真正起到法律預(yù)期的“拘束”功能。在已經(jīng)有外交文件宣示立場的情況下，[注]立法較之政策文件在宣示意義上，另外一個(gè)重要功能就是“增信”。
因?yàn)槭紫?，法律制定及修改成本高，具有更?qiáng)的制度剛性；其次，法律的修訂，一般來說要通過代表民意的代議機(jī)關(guān)來進(jìn)行。基于前述兩個(gè)特點(diǎn)，帶有宣示作用的政策性法律較之戰(zhàn)略和政策，無論是對(duì)域內(nèi)還是域外，明顯具有更高的可信度，表達(dá)的國家立場也更為堅(jiān)定。更為重要的是，在國家機(jī)關(guān)的分工之中，對(duì)外海洋權(quán)益的維護(hù)與拓展，一般都是交由政府來完成的。如果是采取戰(zhàn)略或者規(guī)劃的方式，則其制定權(quán)和調(diào)整權(quán)都在政府手中，政府也可以根據(jù)客觀情勢隨時(shí)進(jìn)行必要的調(diào)整。而以法律的形式確定立場，等于消減了政府調(diào)整的權(quán)限，政府即使認(rèn)為必須要調(diào)整相關(guān)立場和策略，也需要經(jīng)過民意代議機(jī)關(guān)通過才可以。我國也有學(xué)者注意到了這一點(diǎn)，提出越南《海洋法》為越南政府設(shè)定了法律底線和民意底線，使越南政府進(jìn)退兩難。[注]
(二)統(tǒng)籌功能
我國周邊四國“海洋基本法”共同的一個(gè)核心功能即發(fā)揮“通則”性質(zhì)的統(tǒng)籌作用，統(tǒng)籌的對(duì)象不僅包括國內(nèi)海洋法律體系，也包括國家的海洋治理機(jī)制和海洋發(fā)展規(guī)劃。
1.法律統(tǒng)籌功能。從法理意義上講，“海洋法”并非是一個(gè)獨(dú)立而自洽的法律部門，現(xiàn)實(shí)中更多是涉及海洋不同領(lǐng)域的不同類型法律的集合的統(tǒng)稱。因此，“海洋基本法”可以起到統(tǒng)籌相關(guān)涉海立法的功能。但是這種統(tǒng)籌主要定位于立法目的或者說宗旨，并非內(nèi)容的統(tǒng)籌。如韓國《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法》和越南《海洋法》都有類似的規(guī)定。
2.規(guī)劃統(tǒng)籌功能。從國家層面來看，推動(dòng)海洋事業(yè)發(fā)展的主要制度工具仍然是政策與規(guī)劃。“海洋基本法”雖然有政策法的屬性，卻不可能替代政策與規(guī)劃就具體產(chǎn)業(yè)發(fā)展來進(jìn)行設(shè)計(jì)。因此在四國的立法之中，都對(duì)本國的海洋發(fā)展的政策規(guī)劃作出了規(guī)定，一方面可以確立相關(guān)規(guī)劃在國家涉海政策法規(guī)體系中的地位，適用的領(lǐng)域；另一方面則是明確指定這些海洋基本規(guī)劃的主體、程序，授予相關(guān)主體以權(quán)力。
3.機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌功能。涉海行政主管部門眾多、權(quán)責(zé)分散且協(xié)調(diào)困難是世界各沿海國家所面臨的共同問題。我國周邊四國不約而同的選擇通過“海洋基本法”立法的方式來嘗試從法律層面解決機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌的問題。各國一般來說都會(huì)組建國家層面的海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
(三)促進(jìn)功能
我國周邊四國“海洋基本法”的立法內(nèi)容和風(fēng)格雖然有較大區(qū)別，但是其主要功能卻不約而同的放到了促進(jìn)海洋開發(fā)之上。
1.促進(jìn)對(duì)象。從本文對(duì)于各國立法基本制度的總結(jié)可以看出，各國立法主要促進(jìn)的對(duì)象都是海洋經(jīng)濟(jì)。雖然在章節(jié)體例和使用的法律概念上有所不同，但是基本都覆蓋到了各種海洋資源以及各類海洋產(chǎn)業(yè)。除海洋經(jīng)濟(jì)之外，各國促進(jìn)的領(lǐng)域還覆蓋到了海洋開發(fā)的各個(gè)方面，包括海洋安全、海洋外交、海洋科學(xué)技術(shù)、海洋文化發(fā)展等。
2.促進(jìn)主體。從立法內(nèi)容來看，絕大部分情況下，負(fù)有促進(jìn)義務(wù)的主體都是“國家”和“政府”，一些情況下也涉及公民、法人等私主體，有時(shí)還涉及其他國家或者外國人和外國法人或組織。后者如越南《海洋法》第46條第2款“國家鼓勵(lì)組織和個(gè)人投資開發(fā)島嶼潛力和發(fā)展優(yōu)勢”和第3款“國家鼓勵(lì)組織和個(gè)人加強(qiáng)漁業(yè)活動(dòng)和在海上島上的其他活動(dòng)”，就被認(rèn)為隱含鼓勵(lì)境外投資者的含義。[注]
3.促進(jìn)手段。一般來說，法律促進(jìn)功能的實(shí)現(xiàn)手段包括宣示指引、利益調(diào)控、行為激勵(lì)、整體發(fā)展和強(qiáng)制保障。[注]在四國“海洋基本法”之中也基本都有相關(guān)的條文。
(四)對(duì)抗功能
我國周邊四國的“海洋基本法”的基本制度中都包含“維護(hù)海洋權(quán)益”的內(nèi)容，但是就具體的功能導(dǎo)向來看，還存在一些差別。與日本和韓國不同，越南及印度尼西亞的《海洋法》中都包含有針對(duì)其他國家特別是與其有海洋爭端國家的特別制度，使其在“海洋維權(quán)”過程中的“對(duì)抗”行為合法化，這也是其他法律和政策所不能做到的“海洋基本法”的特有功能之一。如越南《海洋法》第五章“海上巡察”明確了海上巡邏與檢查的力量，強(qiáng)化對(duì)其主張管轄海域的巡邏、管控和維權(quán)執(zhí)法，其主要任務(wù)是限制和阻撓我國在南海行使管轄權(quán)和管理權(quán)。而其為“人工島嶼、設(shè)施或結(jié)構(gòu)”設(shè)置安全地帶的行為，也是針對(duì)我國的巡航執(zhí)法活動(dòng)。其對(duì)于在所謂“越南海域”內(nèi)的科研限制及各種活動(dòng)限制，也是為了給干擾、阻撓中國在南海的正?？瓶颊{(diào)查活動(dòng)和限制我國的其他活動(dòng)提供合法性。為此，越南《海洋法》還特別規(guī)定了“向外交部通報(bào)”條款，規(guī)定“對(duì)外國違法人員實(shí)施逮捕、拘留、羈押或?qū)ν鈬`法船舶實(shí)施暫扣時(shí)，海上巡察力量或國家主管機(jī)關(guān)有責(zé)任立即向外交部通報(bào)，以便配合處理。”(第52條)印尼《海洋法》中關(guān)于在印度尼西亞海域、海床及其底土執(zhí)法，包括針對(duì)這些區(qū)域的海洋自然資源執(zhí)法和對(duì)違法行為進(jìn)行處罰的規(guī)定，(第59條)包含了針對(duì)我國在南海海域的合法正常的漁業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制和執(zhí)法的含義。
三、對(duì)我國的啟示
對(duì)比我國周邊四國韓國、日本、越南、印度尼西亞的“海洋基本法”的功能，反觀我國“海洋基本法”立法的背景、進(jìn)程和未來可能面對(duì)的問題，可以得到以下幾方面啟示：
(一)我國應(yīng)采用“海洋基本法”的表達(dá)并將其定位為政策宣示法
自從我國“海洋基本法”立法工作啟動(dòng)以來，就一直有人對(duì)于“海洋基本法”這個(gè)概念提出質(zhì)疑，認(rèn)為從法律位階的角度來看，“海洋基本法”不屬于憲法性質(zhì)的法律范疇，不應(yīng)當(dāng)使用“基本法”的概念。[注]綜合我國周邊四國的“海洋基本法”的共有功能可以發(fā)現(xiàn)，各國立法都帶有明顯的政策法屬性及宣示功能，“基本”一詞主要是指該法宣示的內(nèi)容系國家在海洋方面的基本立場、基本政策和基本制度，是對(duì)于其功能的定性而非“法律位階”。從詞源來看，日本的《海洋基本法》的英譯本使用的是Basic Act on Ocean Policy，[注]也映證了這一點(diǎn)。因此，從功能主義的角度來看，本文建議我國仍可采用“海洋基本法”的名稱，其定位是宣示我國在海洋領(lǐng)域內(nèi)的基本立場、基本原則、基本理念和基本主張的政策法。
(二)我國“海洋基本法”應(yīng)當(dāng)是一部“綜合法”
對(duì)于我國“海洋基本法”所應(yīng)容納的內(nèi)容，始終存在較大的爭議，主要集中在是否需要將“海洋區(qū)域”制度納入其中，以及是否需要對(duì)于海洋事務(wù)各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)范。前者的爭議在于我國已經(jīng)有了關(guān)于領(lǐng)海、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)的立法，如果在“海洋基本法”之中再規(guī)定有關(guān)海洋區(qū)域的立法的話，有重復(fù)立法之嫌，也涉及處理不同立法的關(guān)系問題。對(duì)于后者來說，主要爭議在于“海洋基本法”是一部以維護(hù)國家海洋權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)的立法，如果加入涉及海洋開發(fā)、海洋綜合管理的內(nèi)容，是否會(huì)沖淡其主旨。
從我國周邊四國立法的功能來看，有一個(gè)明顯的趨勢就是主要功能趨于豐富化，韓國和日本的立法的主要功能是“統(tǒng)籌”和“促進(jìn)”，越南和印尼則是“宣示”“統(tǒng)籌”“促進(jìn)”與“對(duì)抗”并重；而且將統(tǒng)籌和促進(jìn)功能覆蓋到海洋開發(fā)以及海洋管理的各個(gè)方面。另一個(gè)趨勢就是越南和印尼的立法之中有大量對(duì)于海洋區(qū)域及海洋權(quán)益的宣示性條款。這是因?yàn)樵诂F(xiàn)代的海洋權(quán)益博弈之中，海洋管理、海洋劃界以及海洋開發(fā)都是密不可分、渾然一體的，任何一個(gè)方面的弱化都可能導(dǎo)致國家海洋實(shí)力整體的失衡。因此，海洋基本法應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)領(lǐng)當(dāng)前國家海洋事務(wù)的全部問題和根本問題的綜合性立法。
(三)我國“海洋基本法”應(yīng)當(dāng)直面與海洋爭端有關(guān)的問題
目前，我國周邊海域的爭端態(tài)勢日趨激烈，也衍生出復(fù)雜的法理和法律問題。我國已經(jīng)在相關(guān)的外交文件及實(shí)踐活動(dòng)中宣示過相關(guān)立場，但是絕大多數(shù)因?yàn)榫哂懈叨鹊膽?zhàn)略性和一定的敏感性，沒有在立法中做出規(guī)定。那么是否需要在“海洋基本法”中加以規(guī)范呢？從我國周邊國家的立法功能演進(jìn)來看，從2002年韓國立法和2007年日本立法到2012年越南立法和2014年印尼立法，可以發(fā)現(xiàn)其功能的外向性更為明顯，對(duì)于有爭議的以及國際法上處于模糊地帶的權(quán)利，采取“宣示”的方式進(jìn)行確權(quán)，對(duì)于和其他國家的爭端，采取賦予涉外執(zhí)法合法性的方式進(jìn)行“對(duì)抗”，其立法的功能指向就是為了強(qiáng)化在海洋爭端中的實(shí)力。尤為值得一提的是，越南立法對(duì)抗的對(duì)象主要就是中國。
因此我國在立法過程中，可以考慮充分發(fā)揮“海洋基本法”的立法功能和立法空間，對(duì)于一些涉及海洋爭端的法律主張及解決方式做出規(guī)定。這不僅是對(duì)于我國周邊國家的立法經(jīng)驗(yàn)加以借鑒，也是出于立法反制的考慮。
(四)我國“海洋基本法”的出臺(tái)應(yīng)當(dāng)充分考慮客觀情勢
我國周邊四國“海洋基本法”的出臺(tái)背景，有一些共同之處，主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是配合國內(nèi)的海洋管理機(jī)制改革和重大發(fā)展規(guī)劃的出臺(tái)，例如韓國的《海洋漁業(yè)開發(fā)框架法案》主要是為了配合振興韓國“海洋漁業(yè)部”及出臺(tái)“海洋開發(fā)基本規(guī)劃”(韓國于2004年和2010年先后頒布了兩個(gè))。日本也是如此，在《海洋基本法》出臺(tái)之前，政學(xué)兩界都提出要建立一套全新的海洋管理體制，通過更權(quán)威的機(jī)構(gòu)來對(duì)海洋事務(wù)進(jìn)行綜合管理，并且已經(jīng)推出了“21世紀(jì)海洋開發(fā)計(jì)劃”。二是應(yīng)對(duì)來自域外的海洋爭端壓力。如韓國和日本之間，日本和中俄韓之間，越南和中國及南海周邊其他國家之間，印尼和其周邊國家之間。由此可見，管理機(jī)制、海洋規(guī)劃和海洋爭端是一國考慮出臺(tái)“海洋基本法”的三個(gè)基本的出發(fā)點(diǎn)，也是“海洋基本法”之所以具備本文所揭示的立法功能的決定性因素。
對(duì)于我國而言，“海洋基本法”立法也必須考慮同樣的國內(nèi)外客觀情勢。目前，我國的海洋管理體制已經(jīng)完成了機(jī)構(gòu)改革，相關(guān)機(jī)制正在理順過程之中，我國還沒有一部綜合性的“海洋戰(zhàn)略”或者“海洋規(guī)劃”；從周邊海洋局勢來看，我國仍然面臨較大的壓力。我國“海洋基本法”的出臺(tái)時(shí)機(jī)，應(yīng)當(dāng)充分考慮到其對(duì)于推動(dòng)海洋管理機(jī)制體制改革、出臺(tái)海洋基本規(guī)劃以及增強(qiáng)我國應(yīng)對(duì)海洋爭端能力的實(shí)際作用。
